ECFA商品貿易與服務貿易合作之協商方向 (兩岸經貿文化論壇 中國成都 2011.5.7)ECFA商品貿易與服務貿易合作之協商方向杜震華 海峽兩岸在2010年6月簽署了劃時代的「海峽兩岸經濟合作架構協議」(ECFA),開啟了兩岸經濟整合的序幕;協議包含16個條文和5個附件,完整地架構了「兩岸經濟協議」的內容。在ECFA第四章「早收計畫」中,更首創了自由貿易協議的先例,將「服務貿易早期收穫」納入其中,凸顯了兩岸經濟合作求新求變的積極態度。 在「早期收穫」清單中,大陸共提供台灣539項貨品免關稅的待遇,占台灣對大陸出口值的16.14%;其中包含石化產品88項、運輸工具50項、機械產品107項、紡織產品136項、其他產品140項,以及農產品18項;服務貿易11項,包括銀行1項、證券期貨1項、保險1項、非金融業8項。[1]而台灣則相對提供了大陸267項貨品免關稅,占大陸對台灣出口值的10.53%,包括石化產品42項、運輸工具17項、機械產品69項、紡織產品22項、其他產品117項,以及服務貿易9項(1項為金融業)。[2] 貨品貿易早收部分已經從2011年元旦開始,以兩年三期完成降稅。在服務貿易方面,兩岸分別在去年10月底和11月初實施了第一階段五項服務業的開放,今年元旦起全面實施。「兩岸經濟合作委員會」(簡稱「經合會」)也依據架構協議在今年1月由雙方宣佈成立,並在2月舉行第一次例會,成立了6個工作小組(貨品貿易、服務貿易、投資、爭端澎湖民宿解決、產業合作、海關合作)。依據雙方海關統計,今年1月至2月大陸自臺灣進口總額為182.8億美元,較去年同期成長20.2%;其中大陸給予台灣早期收穫清單內貨品之進口額為29.9億美元,較去年同期成長28.5%。同期間,台灣自大陸進口總額為61.8億美元,較去年同期成長31.8%;其中台灣給予大陸早期收穫清單貨品之進口額為7.1億美元,較去年同期成長45.2%。這些數據顯示雙方都在早收計畫中獲利,而大陸早收產品出口成長之幅度甚至大於台灣 (+45.2% > +28.5%),顯示出僅以「開放項目」來評斷誰「獲利較大」不一定正確。 在後續四項協議的諮商方面,依照ECFA架構協議規定,貨品貿易、服務貿易、投資及爭端解決等四項協議應於今年3月12日以前展開協商。其中的投資保障協議已在去年由兩會安排展開磋商,進行了數次的業務溝通,將列為第七次江陳會的優先議題,雙方將繼續積極推動以便早日簽署。至於後續的「貨品貿易協議」和「服務貿易協議」,由於沒有被列入「早收計畫」的仍占大多數,未來的諮商可能會面臨不少的困難狀況。為使未來的諮商較為順利,本文謹提供幾個看法,讓海峽兩岸在正式諮商之前擁有適當的心態,以免被錯誤認知所誤導、堅持己見致曠日廢時,影響兩岸合作及雙方社會之利益: 一、  雙方貨品開放的幅度越大越好 以經濟的眼光來看,兩岸列入開放、免除關稅的貨品越多越好。首先,以台灣而言,台灣西服是一個「小型開放經濟」,依照國際貿易理論完全免除關稅是最好的貿易政策。這也是為何香港和新加坡兩個小型開放經濟基本上都不課徵關稅的原因,因為只要一課徵關稅,就會讓關稅反映在經濟體內部價格的上升,造成消費量減少、無效率生產增加的雙重「無效率」,減少經濟體的社會福利。 反過來看大陸,大陸已經是全球第二大經濟體,對許多產品的進口量大,依照國際貿易「最適關稅」理論,對某些產品似乎有課徵「最適關稅」的空間;但事實上大陸還是一個中度發展的經濟,其能夠生產的多數產品其他國家和地區也能夠提供,因此如果是「中間產品」和「原材料」,課徵關稅的結果還是會讓下游廠商的生產成本提高,削弱了國際競爭力;而如果是「製成品」,則課徵關稅還是會轉嫁到大陸的消費者,造成無效率生產提高、消費量下降和社會福利水準降低的後果。 因此,無論是台灣或是大陸,都應該儘速完成「貨品貿易協議」的簽署,免除關稅、拉低價格來造福兩地的下游業者和消費者。若無法達成此項目標,就會以社會福利的降低來維護部分廠商的利益,是不智的行為。 二、  消費者福利的重要性不低於生產者 海峽兩岸在進行「早收計畫」諮商時,每每以己方「內部廠商」的競爭能力高低來做為是否列入免除關稅的考量,完全不談己方「消費者」能夠從免除關稅所獲得的利益來考慮,這對雙方的消費者都是不公平的。政府是「為人民買屋服務」的,不能只想到廠商。雖然廠商也需要政府的照顧,但政府追求的終極目標是全體人民的福利,廠商的生存發展只是手段,根本目的是要提高全民的福利。許多官員無法體認政府存在的目的,一心認為廠商能夠快速成長最好;這種態度經常要付出極大的代價,而且也不是協助廠商發展的最佳手段。特別是在海峽兩岸的「所得分配」都顯示出惡化的此時此刻,以關稅免除來降低境內產品的價格,一方面可以消除物價上漲的部分壓力,讓庶民百姓享受經濟成長的利益;另方面可以不讓經濟成長的利益全歸諸於擁有企業的「資本家」,有助於經濟成長後的「利益分配」。 三、  沒有所謂「讓利」或「得利」 兩岸在ECFA早收談判中曾經為了工具機等幾個品項是否要列入早收清單而陷入僵局,到最後被列入之後台灣大感欣慰,大陸也不時宣揚對台「讓利」,希冀爭取台灣好感。然而,依照經濟福利的標準來看,並無所謂「讓利」的情況。 之所以會有這種讓利的看法,是只考慮了部分的上游廠商,忽略了下游廠商和消費者的觀點。試想,如果台灣和大陸同意對一百種貿易商品相互免除關稅,而大陸額外對另一百項商品給予台灣免關稅時,大陸人民或其下游業者就會獲得兩百項來自台灣免關稅的產品,而台灣卻只有一百項來自大陸免關稅的產品,在大陸會使用這兩百項產品的消費者和下游業者都會因為進口的(完稅)價格下降而獲利;而台灣使用大陸進關鍵字廣告口品的消費者和下游廠商卻只能在一百個項目上因降價而獲利 — 其實是誰讓利多,誰就是多獲利的一方! 因此,先進國家簽署的自由貿易協定,例如北美自由貿易協定,絕大多數產品都會被列入自由化免除關稅範圍,就是因為「讓利」越多者「獲利」越大。它們的談判重點通常是在討論開放「時程」的模式,以及「原產地規則」要嚴格到何種程度,以及服務市場如何開放;而不是在談什麼製造項目應該開放、什麼項目應該保留-除了極少數事涉「國家安全」或「重大產業存亡」的項目以外,沒有什麼應該保留的 - 何況通常還可以有十年上下的產業調整時程,加上各種「救濟措施」在產業遭到重大衝擊時使用。 如果在談判諮商之前,就在研究哪些項目需要保護、要「排除在外」,若不是不瞭解自由貿易的精神和效益,就是完全沒有能力和勇氣來面對少數產業的壓力。全世界簽署自由貿易協定的國家都面臨類似的壓力,但必須清楚地認知:當開放的項目較多時,並不是提供對方「讓利」;換個角度來看,「守住」的項目越多,其實越是在付出下游廠商和消費者的利益,來補貼上游業者無效率的生產而已! 明乎此,兩岸就應該在後續的諮商談判中採取一種恢弘的氣度,對方要求開放的盡可能都給,就像新加坡一樣,其結果是造就了一個高度競爭但發展快速的經濟體;對方不願意開放時也沒有必要硬爭,因為受害的其實是對方,這就如同韓國的貿易保護程度高於台灣,因商務中心此到現在物價水準顯著地高於台灣。越保護自己廠商的一方,越要付出高昂的代價 - 如果這稱為「獲利」,才怪! 四、 保護越多的產業成長越慢 眾多國家的經濟發展史顯示,保護越多的產業其成長的速度經常會越慢。就以台灣經濟發展的經驗來看,保護相對較少的電子產業成長地非常良好,而保護非常高的汽車產業卻在幾十年後的今天還是無法去除較高的保護,甚至比不上整體發展程度落後於台灣的泰國;[3]如果再考量幾十年來消費者付出的高價成本,則台灣汽車產業的保護完全是徒然而無功。[4]而如果經過這麼多年的發展經驗,卻還對某些產業刻意保護,刻意在「自由貿易協議」中創造出一種「不自由貿易」的協議,就是無法從經驗中學習成長的無效能政府。 反過來看,如果中國大陸因為台灣無力開放部分產業,就相應地要回拒某些產業的自由化或開放,也會造成這些受保護的產業變得較無效率,反而造成其發展動能停滯的現象。其實,以大陸的經濟規模為台灣12倍而言(2010年中國購買力平價調整的總生產為9.872兆美元,台灣為0.8236兆美元),對台灣多開放一些產業並不會造成太大的影響,反而會強化下游業者的競爭力並提升消費者的福利。 我們可以觀察近年來簽署自由貿易協定最積極的東西兩半球的新加坡和智利兩國,其經濟成長都相當出色:新加坡在1992-2001期間的年均成長率為6.4%,超越亞洲其他三小龍(韓國6.0%、台灣5.3%、香港3.4%),房屋貸款2002-09期間也以5.4%超越了韓國3.9%、台灣3.8%、香港3.5%。[5]智利在1992-2001期間以拉丁美洲最優越的6.0%超越鄰國阿根廷2.7%、巴西2.6%,2002-09期間也以3.6%的表現和亞洲四小龍在伯仲之間,雖然鄰國阿根廷(5.1%)和巴西(3.5%)在度過了金融危機之後的表現也不差。台灣 林祖嘉 教授的研究顯示,簽署自由貿易協定的國家在簽署後三年的外來投資流入表現比起前三年的表現平均要提升122%,再加上貿易量的增加和資源使用的效率提升,當然會產生良好的效果。 五、 服務業開放效益大於製造業 一般國家經常認為開放製造業會比開放服務業的效果要好,因為製造業的外來投資會帶來更好的「生產技術」,並透過「外溢效果」來影響本地廠商。然而這種信念是沒有根據的—杜震華對台灣外資的研究就發現服務業的開放反而帶動了更多的投資效果。其原因其實很明顯,來自外地更多元的服務業相對於製造業更容易學習,能夠刺激本地服務業快速發展,而提升的服務水準也能有效地提升本地消費者的福利。因此,傳統將貿易自由化重心放在製造業而輕視服務業的開放其實是錯誤的觀念—除了金融業涉及資金流動可能有國家安全方面的顧慮,有必要施以管制以外,其他服務業應儘可能地開放。 特別是在中國目前「十二五計畫」強調要從「國富轉民強」、要實現「小康社會」、「和諧社會」、「幸福社會」,而服務業的產值在整體經濟生產中僅佔了43.6%(2010年),烤肉食材在在都需要台灣在服務業擁有的創意和品質來帶動和激勵其成長,更應該以開放的胸襟大幅對台灣開放服務市場。相反地,台灣的服務業提早大陸發展約20年,其競爭力多半強過大陸,也應該有足夠的自信對大陸開放服務市場,創造互補雙贏的局面;不宜僅僅要利用對方的市場來成長,但卻要違反自由貿易的精神來阻擋對岸的投資。 六、 應儘快完成貨品貿易協定和服務貿易協定 台灣目前(2011年)的工業產品關稅率平均為4.23% ,農產品為13.88%;貿易加權的整體關稅率(2009年)為1.52%(工業產品為1.21%,農業為8.37%),除了農產品以外,要將關稅率全部免除其實是相當容易的。中國大陸在2010年的總關稅率為9.6%,工業和農業產品分別為8.7%和15.6%,2008年的貿易加權總關稅率為4.3%(工業產品為4.0% 農業為10.3%)。如果雙方都以十年為調整期間每年平均調降關稅的話,工業產品每年台灣平均要調降0.42%、大陸要調降0.87%的名目關稅率;若以貿易加權稅率為準,台灣和大陸每年僅需分別調降0.12%和0.4%關稅;對於海峽兩岸而言,這種關稅調降都是相當容易的事。如果還有產業無法承受這種自由化,其實根本完全缺乏「比較優勢」,必須由市場淘汰才是。當然,對於處於尚未完全發展的經濟體而言,負責任的政府還是需要設計一些「因應措施」來協助產業界適應自由化的衝擊。由於調適的時間可以長達十年,這樣的措施的確有足夠的時程來進行,不借貸應該成為雙方的問題。 此外,中國大陸是一個開發中的超大型經濟體,其特質是許多省市的規範不一、執行的細節不同,和小型且同質性高的台灣並不相同。因此,在中央的規範之下落實到各省市時會有相當的落差,乃至於服務市場的表面開放卻在不同的地方會有不同的效果。特別是在法規規範之外,地方政府在執行時卻經常任意性地增加人為的標準,和大陸在政治上宣揚「兩岸一家」、「一個中國」的目標對照形成明顯的反差。這種「地方差異」和「內外有別」所造成的「非關稅貿易障礙」,有必要在服務貿易協議中加以處理,以更明確的規範來顯示市場真正開放的誠意。[6] 七、 應相互合作、利用彼此的自由貿易協議去開拓新市場 目前雖然大陸簽署了九個雙邊自由貿易協定,而台灣只簽署了四個(五國)貿易協定,但事實上雙方選定簽署的對象幾乎都屬於中小型或開發中的經濟體,並且以貨品貿易協定的自由化居多。由於製造品的「原產地規定」要求嚴格,除非到對岸投資製造,否則難以利用對方的貿易協定進入彼此向外簽署對象的市場。但是在服務市場的情況就不相同,即使服務業的「公司定義」嚴格,其所需的投資資本可以較製造業低廉得多,因此利用在對岸投資服務業,再轉進到其他國家的服務市場的可行性相對要高了很多。因此,雙方在服務業方面相互利用對方的平台來轉進其他國家的服務市場,可以是非常有效的全球經營策略。[7] 在這酒店打工種思維之下,大陸對台灣和其他國家簽署自由貿易協議的態度就值得深思。雖然大陸亦有不少先進的服務企業,但由於平均競爭力仍然較弱,在簽署雙邊性自由貿易協定時服務市場的相對開放程度較低;然而台灣的服務業發展較為成熟,可能簽署的貿易協定在服務業開放上可能取得較大的相互開放,可以成為大陸先進服務企業轉入其他國家的有效平台;因此,兩岸應該尋求合作的空間、相互利用對岸的平台到其他國家爭取商機,而大陸對台灣和其他國家簽署貿易協議的態度也應該是「積極鼓勵」,或至少是「樂觀其成」,而不是「消極抵制」才是彼此都能獲利的雙贏策略。 總之,兩岸和解、互創雙贏的機會難得,而商品貿易與服務貿易協議更是兩岸經濟合作的最佳示範。兩岸必須以最大地誠意、正確的認知、合宜的策略,開誠布公地達成最大程度的開放,體現兩岸自由貿易的最大福利,並有效地落實在執行的層面;此外,應相互利用彼此已經簽署的貿易協定平台,尋求透過對岸來爭取國際市場的機會。最後,還應該積極主動地協助對岸簽署其它的貿易協定,來擴大彼此的平台來彼此提攜、互創雙贏。[1] 八項如下:會計審計簿記-延長臨時審計許可證效期、計算機及其相關服務業之軟件實施服務與數據處理服務、研究和開放服務業之自然科學和工程學研究和實驗開發服務、會議、專業設計、設立醫院、空運服務業之飛機維修和保養、電影放映-取消台灣電影片進口婚禮佈置配額限制。
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